La colaboración entre la Udelar y el Mides para la implementación del PANES, de Verónica Amarante e Andrea Vigorito (compiladoras)
Por Luís Renato Martins de Almeida
Sumário: 1. Resenha; 2. Notas.
Palavras-chave: direitos fundamentais, políticas públicas, redução de pobreza, pesquisa acadêmica, cooperação, implementação.
Abstract: Fundamental rights, public policies, poverty reduction, academic research, cooperation, implementation.
1. Resenha
Organizado por Verónica Amarante e Andrea Vigorito, pesquisadoras do Instituto de Economia da Universidade da República – Udelar, no Uruguai, a obra tem origem na experiência do projeto e implementação do programa de transferência de renda condicionadas, resultante da cooperação entre o Ministério de Desenvolvimento Social do Uruguai – Mides, e a Udelar. A empreitada recebeu o prêmio de melhores práticas de cooperação entre pesquisadores acadêmicos à efetivação de políticas sociais, concedido pela Poverty Reduction, Equity and Growth Network – PEGnet.[1]
O trabalho destina-se àqueles que pretendem conhecer a experiência da colaboração levada à efeito entre a Udelar e o Mides, isto é, a união das atividades desenvolvidas pela instituição acadêmica com o órgão governamental de execução de políticas públicas, cujo objetivo foi planejar e implementar o Plano de Atenção Nacional de Emergência Social (PANES).
O livro se divide em quatro partes. Na primeira parte, denominada La intervención, são descritas as principais características do programa social. Na segunda parte, Las atividades realizadas por la Udelar: algumas experiências, explica o trabalho de pesquisa da Udelar para ajudar na implementação da política pública, como o desenvolvimento de uma metodologia de seleção das pessoas que poderiam ser beneficiadas pelo programa; o trabalho de análise do impacto e efeito do PANES sobre a população objeto do programa; e a assistência na construção de um sistema de informação das prestações sociais fornecidas pelo Estado. Na terceira parte, Evaluación de la experiência, relata como foi realizado o processo de cooperação em si, demonstrando como se deu a atuação dos atores envolvidos. Por fim, na quarta parte, Más allá de esta experiência: la articulación entre investigación y políticas, traz uma reflexão sobre a natureza e características das relações entre a pesquisa acadêmica e o planejamento e implementação de políticas públicas, baseada na experiência de um dos pesquisadores que participaram do processo.
A primeira parte do livro, no capítulo um escrito por Verónica Amarante e Andrea Vigorito, introduz o leitor à situação social da população do Uruguai no tocante aos índices de pobreza, e estabelece como marco de observação a recessão econômica iniciada em 1999 e o período de concepção e implementação do PANES, iniciado em 2005 e finalizado em 2007, quando foi proposto um novo programa social, denominado Plano de Equidade.
Destaca que em março de 2005, 29,4% da população se situavam abaixo da linha de pobreza[2], enquanto 3,5% viviam em estado de indigência[3], conforme gráfico apresentado.
Nesse contexto, o plano anunciado como plataforma eleitoral do grupo de esquerda e centro-esquerda que assumia governo, compreendia um conjunto de intervenção que consistia em transferência mensal de renda, destinada à 20% da população mais carente dentro do grupo de famílias pobres (aproximadamente 8% da população total).
Já de início é apresentado as principais ações que embasaram o PANES: o Ingresso Ciudadano[4] (IC), que consistia no pagamento mensal, pelo Estado, da quantia fixa de $ 1.360 (um mil e trezentos e sessenta pesos uruguaios), equivalente em 2005 a US$ 56 (cinquenta e seis dólares americanos), para cada família, independentemente de sua composição; Rutas de salida[5], formado por atividades de capacitação e integração de duração semestral, embora repetível, que algum integrante adulto da família beneficiária deveria, obrigatoriamente, participar; Trabajo por Uruguay[6] (TxU), programa transitório e de caráter voluntário, selecionado por sorteio entre as pessoas inscritas, em que um integrante da família beneficiária se comprometia a trabalhar, numa jornada de seis horas por um período de tempo determinado, em troca de um salário cujo montante duplicava o Ingresso Ciudadano; Tarjeta Alimentária[7] (AA), que compreendia um cartão para utilizar no pagamento de compras de alimentos, produtos de limpeza e de higiene, destinado às famílias beneficiárias com mulheres grávidas ou com filhos entre zero a 18 anos de idade.
Também traz notas introdutórias sobre o modo utilizado para a seleção e inscrição das pessoas postulantes aos benefícios do PANES, realizada por meio de diversas informações socioeconômicas recolhidas, as quais formaram as fontes das base de dados para formulação de outras intervenções governamentais com a finalização do PANES.
A segunda parte da obra é composta pelos capítulos dois, três e quatro.
O capítulo dois versa sobre a seleção dos beneficiários do PANES e foi escrito por Verónica Amarante, Rodrigo Arim e Andrea Vigorito. À vista da delimitação do grupo de famílias que seria atendidas pelo PANES, a primeira atividade de cooperação da Udelar com o Mides, por meio do Instituto de Economia, foi a prestação de auxílio técnico para desenvolver uma metodologia de seleção das famílias postulantes dos benefícios do PANES.
Para determinar os beneficiários dos programas de transferência de renda, o PANES se utilizou de uma metodologia baseada em um teste de verificação de meios, que envolvem análise ponderada de diversas variáveis descritas nos quadros demonstrativos. A fórmula engendrada é diferente das adotadas em outros países que utilizam unicamente o critério geográfico e de renda.
Com a aplicação da metodologia escolhida, foi possível identificar as famílias chefiadas por mulheres, por jovens, e a presença de filhos menores de 18 anos etc., o que revela o intenso trabalho de coleta e tratamento dos dados, a fim de contrastá-los com a realidade. Este fato implicou revisar a versão inicial para adequar os pesos das variáveis na metodologia de seleção.
No capítulo três, as autoras Verónica Amarante e Andrea Vigorito examinam o trabalho de cooperação da Udelar, com enfoque nos efeitos do PANES sobre a pobreza, indigência e desigualdade social, bem como avaliam o impacto quantitativo do programa.
A avaliação dos efeitos e impactos do PANES foi uma tarefa de grande importância, porquanto inédita no Uruguai. Permitiu avaliar a expansão da rede de proteção social baseada em um sistema de informação conectado com outros registros de benefícios sociais, o que possibilitou mensurar a condição social das famílias e os respectivos efeitos dos eventuais benefícios recebidos.
A Udelar participou desta avaliação por meio do Instituto de Economia (Iecon), que projetou e efetuou o exame dos impactos quantitativos do PANES, e o Instituto de Estatística que cuidou dos aspectos de amostragem do dados apurados.
Para tanto, foi empreendido um trabalho de coordenação entre diversos organismos do Estado com o objetivo de utilizar todas as informações possíveis, envolvendo os registros de seguridade social, registros de nascimento do Ministério da Saúde Pública, dentre outros órgãos, e de registros de estudantes do ensino médio do Ministério da Educação e Cultura.
Foram convidados para participar da empreitada especialistas da Universidade de Londres e da Universidade de Berkeley, na Califórnia, e contou com apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Para avaliar o resultado do impacto do PANES, os pesquisadores analisaram dados que abarcaram aspectos variados como as alterações do nível de renda das famílias e a inserção dos seus membros no mercado de trabalho; aumento da escolarização das crianças e adolescentes; saúde e fertilidade; alteração da distribuição de recursos no interior da família, no nível de empoderamento da autonomia de seus beneficiários; e vínculos e confiança.
Utilizaram a metodologia do projeto descontinuo, que se baseia na comparação das famílias que foram e as que não foram incluídas no PANES. São apresentados as explicações e os respectivos quadros com as dimensões e variáveis consideradas nas avaliação, explicações e quadros com as pontuações das famílias que ficam no entorno da pontuação de corte para a seleção de ingresso no programa, as fórmulas utilizadas e os esclarecimentos, e revelam os resultados da avalição do impacto, conforme os quadros expostos.
Carmen Midaglia escreve o capítulo quatro, intitulado La apuesta a la información pública actualizada: el Repertório de politicas sociales.[8]
Neste capítulo é apresentado outro projeto do trabalho de cooperação entre a Udelar e o Mides, o Repertório de políticas sociais.
O Repertório consistiu na edificação de um sistema de informação sobre o conjunto de prestações sociais fornecidas pelo Estado uruguaio, e tinha por objetivo (i) unificar, metodologicamente, os diagnósticos das demandas sociais, e assim gerar um fluxo de informação permanente e renovável à articulação e coordenação das políticas sociais; (ii) utilizar a base de dados para realização de pesquisa acadêmica sobre a situação, o alcance e a evolução dos esquema de proteção e bem-estar social nacional.
A metodologia utilizada consistiu no envio de um formulário com perguntas aos diversos organismos responsáveis pela articulação e implementação das políticas sociais. Com as informações foi possível identificar e agrupar os diversos benefícios ofertados, e compará-los entre si.
A equipe de pesquisadores encontrou algumas dificuldades na execução do trabalho, notadamente na compilação das informações que não tinham base empírica. Ademais, as prestações sociais fornecidas pela administração central e por órgãos descentralizados, eram em maior número do se imaginava; cada entidade pública tinha uma cultura organizacional e um ritmo de trabalho singular, aos quais a equipe de pesquisadores teve que se ajustar; as informações solicitadas não se encontravam no formato necessitado pelo Repertório; e ainda, era a primeira vez que se fazia um trabalho tão abrangente do conjunto de proteção social público.
O Repertório foi realizado em três etapas, auxiliando no desenvolvimento do portal eletrônico do Observatório social do Mides, mantendo vivo o Repertório de politicas sociales, já que é necessária a atualização e compatibilização dos dados, na forma concebida em colaboração com a equipe da Udelar.
A terceira parte do livro, a Evaluación de la experiência[9], contêm os capítulos cinco e seis.
A perspectiva do Mides, título do capítulo cinco escrito por Juan Pablo Labat, expõe o processo de implementação do PANES sob o ponto de vista da coexistência do fator técnico e político.
O propósito do capítulo é discorrer sob o enfoque da criação do Mides, em 28 de março de 2005, com a finalidade de dirigir a política social em nível nacional, tendo como a mais importante atividade naquele momento, o desenvolvimento e implementação do PANES.
A avaliação do autor centra-se no programa Ingreso Ciudadano, que foi o primeiro a ser implementado e onde se definiu quais seriam as famílias beneficiárias do PANES. Isso porque, os critérios de avaliação das pessoas que seriam beneficiadas forma construídos a partir de conteúdo de natureza técnica e política.
Nessa senda, explana acerca do trabalho executado pelos técnicos e dirigentes políticos para eleger os critérios de seleção das famílias. Em primeiro, a implementação plano requereu que as famílias que viviam abaixo da linha de pobreza fossem visitadas, com o fito de se obter as informações necessárias, baseada no questionário formulado pelo equipe que concebeu o PANES.
O trabalho de visitas às famílias para aplicação do questionário, inicialmente sob responsabilidade da Udelar, passou a ser desenvolvido sob a coordenação do Mides e contou com vários contratempos acerca do tempo despendido e a qualidade dos serviços executados.
É relatado as soluções encontradas, com a utilização de profissionais na área social para a colheita e critica das informações coletadas, e especialistas para o trabalho de digitação.
Após catalogar as informações e incluir das pessoas potencialmente beneficiárias do programa de transferência de renda (IC), foi verificado um número superior famílias ao inicialmente previsto, o que exigiu o aprofundamento do estudo da base de dados socioeconômico coletados, que resultou na necessidade de revisitar grupos de famílias.
Houveram inúmeras inconsistências na avaliação das famílias que requereram a revisita como: (i) famílias que ingressaram no programa de forma condicional, cuja confirmação dependia de averiguações posteriores; (ii) houveram famílias que ingressaram no plano em razão de flexibilização dos critérios sobre a qualidade e completude das informações; (iii) famílias que foram identificadas a partir de trabalho com registro incorretos de benefícios por haver declarado incorretamente a composição familiar; (iv) alguns critérios definidos como incompatíveis, como a presença de máquina de lavar roupas, automóveis, registro de atividade empresarial etc.
O autor relata os motivos pelos quais decidiu-se, politicamente, ampliar o acesso dessas famílias naquele momento inicial, para posteriormente depurar os problemas nos mecanismos de seleção.
Com os ajustes, foi aprimorada a metodologia de seleção com a melhoria da base de dados. Isso possibilitou que outros órgãos governamentais pudessem incrementar e melhorar os seus serviços, utilizando-se da intercomunicação dos dados, como a previdência social.
No capítulo seis, foi tratada da perspectiva da Udelar no processo de implementação do PANES, em texto escrito por Carmem Midaglia. A autora cuida de explanar sobre o intercâmbio entre a Udelar e o Mides.
Incialmente, situa a condição da Udelar, como colaboradora esporádica da administração pública, porém sem a formação de vínculos permanentes, haja vista as diferenças na forma de atuação, fontes de financiamento incompatíveis com a incorporação de equipes que já recebiam recursos públicos, e também porque os formatos de contratação privilegiavam os consultores individuais e não a instituição.
Por essa razão, explica que a experiência tratado no livro, Mides-Udelar, tem significado singular, seja pelo ineditismo da trabalho, como, e especialmente, pelo envolvimento dos pesquisadores acadêmicos e estudantes que colaboraram na promoção de formatos de implementação de políticas públicas de programas sociais.
Detalha, em alguns tópicos, as atividades desempenhadas pela Udelar-Mides, destacando o início da relação de cooperação e as diferentes características institucionais.
A primeira fase do relacionamento institucional, foi marcada pela urgência no desenvolvimento e implementação do PANES, conjugada pela inexperiência das partes na execução de uma parceira nas condições propostas, porquanto, embora o objetivo fosse o mesmo, as pautas de ações de modo de agir eram diferentes.
A base do principal programa do PANES, fundada na transferência de renda, exige informação consistente e atualizada sobre os estratos sociais mais pobres e sua localização territorial. Sendo o principal programa social do governo então recém empossado, e a Udelar, dispondo de equipe técnica e acadêmica especializada em diversos problemas sociais, com possiblidade de trabalhar com distintas bases de dados, e ainda, com instrumentos metodológicos para identificar os beneficiários do programa social, vislumbrou-se uma promissora cooperação.
Contudo, para o desenvolvimento do trabalho em conjunto, dadas as diferenças institucionais, requereram um processo de aprendizado para ajustar os modo de agir de ambos organismos.
Num segundo momento do trabalho de cooperação, ultrapassada a urgência inicial, pode ser desenvolvido no projeto de uma nova política social, o Plano de Equidade, programa de proteção de longo prazo elaborado a partir da experiência do PANES, com o objetivo de ampliar a cobertura social para outras estratos da sociedade, de modo a incorporar uma série de prestações que forma o programa de bem-estar social uruguaio.
Na perspectiva da Udelar, houve enriquecimento das pessoas vinculadas à Universidade, pesquisadores e universitários, que puderam conhecer de um lugar privilegiado, a implementação de um plano social sob o aspecto teórico e prático. A experiência permitiu, ainda, manejar informações públicas que alimentaram os estudos acadêmicos, e a familiarizar-se com as rotinas do serviço estatal, compreendendo a dinâmica de funcionamento.
A quarta parte livro denominada Más allá de esta experiência: la articulación entre investigación y políticas, traz o capítulo sete escrito por Andrés Rius, cujo assunto é o uso da investigação baseada na evidencia, nos programas contra a pobreza no Uruguai, no período de 2005-2009.
O autor, a partir da concessão do prêmio de melhores práticas de cooperação entre pesquisadores acadêmicos à efetivação de políticas sociais, concedido pela Poverty Reduction, Equity and Growth Network – PEGnet, busca demonstrar as qualidades do trabalho realizado pela Udelar-Mides, sob o enfoque acadêmico.
Ressalta que na execução do projeto houveram muitos acertos e dificuldades, todavia, a experiência revelou características não usuais e auspiciosas, e assim fornece um valioso material para rediscutir a colaboração acadêmica no planejamento e execução de políticas públicas.
Passa, então, a discorrer sobre a pesquisa e evidência nas políticas públicas, e utiliza o termo “articulação”, em semelhança ao termo bridging utilizado pela literatura inglesa, para se referir à ligação entre a pesquisa acadêmica e as políticas. Cita estudos internacionais e expõe, suscintamente, os motivos do incremento de estudos sobre o vínculo da investigação acadêmica e as políticas públicas de desenvolvimento.
Ao avaliar a “articulação” entre Udelar-Mides, destaca as peculiaridades sobre a escassa informação dos pesquisadores acerca dos déficits do setor público uruguaio. Salienta que, se de um lado os pesquisadores não tinham experiência na dinâmica das atividades políticas, o Mides havia sido recém-criado e não estava capacitado para compilar, de forma consistente, as informações básicas sobre os diversos programas sociais preexistentes. Estes obstáculos, transformaram-se em oportunidade para se estabelecer um diálogo horizontal entre as instituições, o que contribuiu ao entendimento entre as equipes da Udelar e do Mides.
Outra perspectiva analisada da “articulação”, é o conteúdo político e ideológico que permeia a relação, porquanto o programa de assistência social se insere no programa de governo submetido ao escrutínio popular.
A trabalho de cooperação surgiu de uma necessidade técnica do Mides em desenvolver uma metodologia mais complexa de seleção das famílias beneficiárias. Contudo, o apoio técnico a um programa social dessa envergadura, definido por um grupo de coalizão política que pela primeira vez havia alcançado o poder, exigiu que o parceiro técnico se legitimasse, também, no tocante à visão política do projeto.
Essa questão é trabalhada pelo autor ao fazer referência sobre a necessidade de construir uma relação de confiança, sem a perda da independência técnica. Nessa quadra, explanou como se deu a relação Udelar-Mides sob esse aspecto.
Em continuação ao tema tratado, como a estabelecer outros ganhos com a “articulação”, o texto ingressa na análise científica da pesquisa acadêmica em um contexto social. Desde logo é afirmado que os cientistas sociais são atores políticos, em maior ou menor grau, porém atuam politicamente. Por essa razão, a utilização da pesquisa acadêmica baseada na realidade para elaboração de políticas sociais, possibilitam a ampliação do debate e a maximização de um projeto político construído por meio de diversos atores.
A interação do conhecimento cientifico com a política, perpassa por três enfoques: (i) sistemas exitosos de inovação; (ii) epistemologia e estudo social da ciência; e (iii) a inteligência da democracia. O caminho para a inovação se dá pela competência de ideias, que resulta, também, na competência política. Nessa senda, a nova organização das ciência sociais tem exigido mais que a base do conhecimento sustentado unicamente na metodologia científica. Os estudos revelam que as investigações para os problemas modernos tem recorrido a critérios recheados de valores, sem olvidar da cientificidade dos resultados. A “articulação”, nesse sentido, viabiliza decisões inteligentes, porque produz políticas públicas veiculadas à ideologia do governo que está no exercício do poder, corroborada pela qualidade das investigações acadêmicas, proporcionando regimes democráticos melhor equipados na busca de soluções de problemas complexos.
Por fim, esclarece que o êxito da associação Udelar-Mides, residiu na combinação de fortes fundamentos técnicos e no desejo de obter respostas úteis, críveis e legítimas na concepção e implementação da política social.
Para além de uma compilação de artigos, a obra organizada pelas pesquisadoras Verónica Amarante e Andrea Vigorito, constitui em um verdadeiro retrato da rica experiência vivenciada pela Universidade da República do Uruguai. De forma coesa e consistente, os capítulos revelam a intensidade do desenvolvimento do trabalho acadêmico em um projeto de nível nacional, que transformou o modo de planejar e implementar políticas públicas no Uruguai.
Lograram as organizadoras do livro, alcançar a justa medida entre os textos com relatos de uma experiência prática, e as opiniões sobre uma nova dinâmica de efetuar científica vivenciada pelos articulistas.
Nessa perspectiva, é possível extrair dados informativos sobre a situação social, especificamente da população destinatária do Plano de Atenção Nacional de Emergência Social (PANES), e vislumbrar os desafios enfrentados pelas equipes que planejaram e desenvolveram a metodologia de seleção, como primeiro passo para a implementação do programa social.
A necessidade de ajustes na forma de realizar o trabalho, a legitimação dos critérios técnicos adotados sem que, de alguma forma, pudesse contrariar a opção política, são relatos que contribuem sobremaneira com um novo pensamento acerca da metodologia de empreender pesquisa científica.
Sem dúvida, pelo ineditismo do projeto executado, o livro em comento é de leitura obrigatória para aqueles que pretendem compreender como a investigação acadêmica pode impactar na vida de um país e resultar em mudança social.
2. Notas
[1] A rede de investigação PEGNet (Rede de Redução da Pobreza, Equidade e Crescimento) foi fundada em 2005 como uma iniciativa conjunta do Instituto Kiel de Economia Mundial (IfW), do Prof. Rainer Klump (Universidade de Frankfurt), do Prof. Stephan Klasen (Universidade de Göttingen ), o Ministério Alemão de Desenvolvimento Económico e Cooperação (BMZ), bem como as duas agências de cooperação para o desenvolvimento GTZ e KfW. A motivação subjacente a esta iniciativa foi fomentar a cooperação em investigação entre instituições académicas alemãs que trabalham em questões de pobreza nos países em desenvolvimento e intensificar o intercâmbio de conhecimentos entre a academia e a cooperação para o desenvolvimento. http://www.pegnet.ifw-kiel.de/about-pegnet/history
[2] Renda familiar não é suficiente para o consumo básico de alimentos, roupas, saúde e transporte (NR) [3] Renda familiar não é suficiente para o consumo básico de alimentos (NR) [4] “Receita Cidadã”, em tradução livre (NR) [5] “Rotas de saída”, em tradução livre (NR) [6] “Trabalho por Uruguai”, em tradução livre (NR) [7] “Cartão de alimentação”, em tradução livre (NR) [8] “A aposta na informação pública atualizada: o Repertório de políticas públicas”, em tradução livre (NR) [9] “Avaliação da experiência”, em tradução livre (NR)
Luís Renato Martins de Almeida é Mestre em Direito pela Universidade do Oeste de Santa Catarina (UNOESC). Juiz de Direito – Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina
